Издержки формального подхода

Счетная палата РФ проанализировала работу судостроительной отрасли.

Счетная палата Российской Федерации проверила эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие отечественного судостроения в 2008–2010 годах. Объектами контрольного мероприятия, проведенного специалистами Счетной палаты под руководством аудитора Сергея Рябухина, стали санкт–петербургские предприятия: ОАО «Судостроительный завод «Северная верфь», ОАО «Центр технологии судостроения и судоремонта», ОАО «Центральное конструкторское бюро морской техники «Рубин» и Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Однако фактическое количество проверявшихся объектов выходит за рамки указанного списка, а сам отчет Счетной палаты превратился в анализ работы всей судостроительной отрасли и ее главного распорядителя бюджетных средств – Минпромторга России.
В ходе контрольной проверки было отмечено, что бюджетные средства предоставлялись Минпромторгом на основании государственных контрактов, заключаемых в рамках федеральных целевых программ: «Национальная технологическая база на 2007–2011 годы», «Развитие оборонно–промышленного комплекса Российской Федерации на 2007–2010 годы и на период до 2015 года» и «Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы».
Федеральными бюджетами 2008–2010 годов предусматривалось финансирование этих ФЦП в сумме 22 557,1 млн рублей. Кроме того, планировалось, что в рамках ФЦП предприятия должны привлечь собственные средства в сумме 9012,4 млн рублей. После кризиса было принято решение провести секвестр всех трех ФЦП. В результате объемы финансирования предприятий судостроительного комплекса были уменьшены на 2797,3 млн рублей, или на 12,4%. Таким образом, реальный объем финансирования на 2008–2010 годы за счет средств федерального бюджета составил 19 759,8 млн рублей (87,6% от суммы, предусмотренной федеральными целевыми программами). Планы по привлечению собственных средств предприятий также не удалось выполнить в полном объеме. По состоянию на 1 октября 2010 года было привлечено 3886,8 млн рублей собственных средств предприятий (43,1% от суммы, предусмотренной ФЦП).
Общий вывод, к которому пришел аудитор в результате проверки, заключается в следующем. Отечественное судостроение финансируется за счет средств федерального бюджета без учета ведущего значения этой отрасли. В доказательство этого вывода аудитор приводит следующие аргументы.
ЗАО «Международный Промышленный Банк» как основной акционер ОАО «Судостроительный завод «Северная верфь» является неэффективным собственником. Банком не решаются вопросы капитализации ценных бумаг предприятия. Участие основного акционера в финансировании строительства кораблей сводится в основном к получению процентов (18% годовых) за предоставленные кредитные ресурсы. Показатели финансовой устойчивости и деловой активности предприятия имеют отрицательные значения.
В результате только в конце 2010 года у ЗАО «Международный Промышленный Банк» была отозвана лицензия на банковскую деятельность, а принадлежащий ему пакет акций ОАО «Судостроительный завод «Северная верфь» был передан в залог в Банк России.
По мнению аудиторов Счетной палаты, недостатки системы финансирования отрасли обнаруживают себя на всех этапах технологической цепочки по строительству судов. В отчете о контрольной проверке особо обращается внимание на то, что заключение контрактов на конкурсной основе в рамках жесткой конкуренции вынуждает предприятия снижать свой размер прибыли до минимально допустимых значений. Проблема недостатка средств, с которой сталкиваются предприятия в результате конкурсов, усугубляется отсутствием механизма пересмотра фиксированных цен по контрактам, исполняющимся в рамках государственного оборонного заказа.
Эксперты Счетной палаты пришли к выводу о том, что пересмотр цены контрактов неизбежен. Ведь заключение контрагентских договоров на поставки оборудования и материалов должно проходить в рамках 70–80%–ной технической готовности постройки кораблей. То есть сложилась ситуация, при которой представление документов по формированию твердых фиксированных цен невозможно до окончания строительства. Другими словами, государственный заказчик отказывается учитывать затраты по не заключенным контрагентским договорам, которые в свою очередь не могут быть заключены в период проведения конкурсов.
Не отрегулированным остается вопрос установления цены на конечную продукцию, которая меняется в результате внесения государственным заказчиком корректировок в техническую документацию. Корректировки требуют значительных конструкторских проработок и могут быть окончательно оценены только по завершению работ. Например, значительное количество доработок было произведено при выполнении заводских заказов № 787 (судно связи – проект 18280) и № 1004 (корвет – проект 20380).
Таким образом, твердая фиксированная цена формируется на один проект корабля, но к моменту его сдачи Военно–морской флот получает совершенно другой корабль, а его цена значительно отличается от зафиксированной ранее.
Особое внимание в отчете о контрольной проверке обращается на состояние основных фондов. Износ оборудования на предприятиях судостроительной промышленности достигает 50–60%. Динамика обновления не превышает 11% в год, что в значительной мере характеризует низкий технический уровень предприятий. Устаревший станочный парк и крайне низкие темпы обновления свидетельствуют о недостаточных собственных и инвестиционных возможностях большинства предприятий. Главную причину неудовлетворительного состояния основных фондов аудиторы видят в том, что все три существующие ФЦП не предусматривают создание новых и развитие имеющихся мощностей судостроительных заводов.
Специалисты Счетной палаты резюмируют, что инвестиционные программы предприятий, предполагающие привлечение внебюджетных средств, не реализуются из–за отсутствия заказов на строительство судов гражданской направленности. Речь идет в первую очередь о проекте ОАО «Газпром», предусматривающем строительство 23 танкеров для транспортировки сжиженного природного газа, 7 плавучих буровых платформ и 40 судов обеспечения, необходимых при освоении месторождений на шельфах Российской Федерации (Штокманского, Карского и Охотского месторождений).
Отсутствие заказов для загрузки имеющихся производственных мощностей и неконкурентоспособность производства привели к тому, что на отечественных судостроительных заводах их основная деятельность оказалась убыточной. По состоянию на 1 января 2010 года убыток составил 53,9 млн рублей.
В отчете о результатах проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных для развития отечественного судостроения в 2008–2010 годах, неоднозначно оценивается роль Минпромторга.
С одной стороны, главным распорядителем бюджетных средств в рамках антикризисных мер была оказана поддержка организациям судостроительной промышленности на общую сумму в 25 556,6 млн рублей. Вместе с тем аудиторы считают, что Минпромторг России не обеспечил эффективности использования бюджетных средств при реализации антикризисных мер по отдельным предприятиям отрасли.
Так, средства федерального бюджета в размере 106 млн руб-лей, поступившие в виде субсидии на компенсацию части затрат на уплату процентов за кредиты ОАО «Судостроительный завод «Северная верфь» в 2009 году, составили всего 7,7% от суммы всех затрат предприятия на эти цели. Формальный подход распорядителя средств федерального бюджета при принятии решения о выделении субсидии привел к ее неэффективному использованию, так как на экономическое положение предприятия эта субсидия практически не повлияла, говорится в отчете.
Минпромторг России не обеспечил надлежащего контроля за исполнением государственных контрактов на НИОКР. Это позволило ОАО «Центральное конструкторское бюро морской техники «Рубин» в 2009 году отчитаться о выполнении работ на своих производственных мощностях в объемах, превышающих фактические затраты.
Существующий порядок оформления электронной подписи для проведения аукциона требует значительных временных затрат на подготовку необходимых документов в федеральных органах исполнительной власти. В результате создалась ситуация, при которой инвестиционные средства в размере 43 млн рублей находились без движения с 26 июля по 15 октября 2010 года (82 дня) на расчетном счете ОАО «Центральное конструкторское бюро морской техники «Рубин».
Специалисты Счетной палаты обращают особое внимание правительства на то, что доля акций ОАО «Центр технологии судостроения и судоремонта» является недостаточной для реализации управленческих решений. «Отсутствие вертикальной управляемости обществами препятствует дальнейшему развитию интегрированной структуры», – делает вывод Сергей Рябухин.

Алексей КАЗАКОВ